Verwaltungsprozeßrecht am Beispiel der Anfechtungsklage mit kleinen Exkursen zu den Themen reformatio in peius, Widerspruch, Ermessensentscheidung, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes

Zulässigkeit der Anfechtungsklage

Generell: Die Anfechtungsklage gem. § 42 I VwGO ist eine Gestaltungsklage, gerichtet auf die Aufhebung eines (belastenden) VA.
Die allgemeinen Sachentscheidungsvoraussetzungen sind nur zu prüfen, wenn Anhaltspunkte im Sachverhalt gegeben sind.
Prüfungsschema:

Deutsche Gerichtsbarkeit, § 173 VwGO iVm. §§ 18 GVG ï allg. Sachentscheidungsvoraussetzung
Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs
Statthafte Klageart (Anfechtungsklage gem. § 42 I VwGO)
Klagebefugnis, § 42 II VwGO
Vorverfahren, §§ 68 ff. VwGO
Klagefrist, § 74 I VwGO ð ggf. § 58 II VwGO
Beteiligtenfähigkeit, §§ 61 ff. VwGO ï allg. Sachentscheidungsvoraussetzung
örtliche und sachliche Zuständigkeit, §§ 45 ff. VwGO ï allg. Sachentscheidungsvoraussetzung
anderweitige Rechtshängigkeit, § 173 VwGO iVm. § 17 GVG ï allg. Sachentscheidungsvoraussetzung
entgegenstehende Rechtskraft, § 121 VwGO ï allg. Sachentscheidungsvoraussetzung
allgemeines Rechtsschutzbedürfnis
objektive Klagenhäufung, § 44 VwGO ï allg. Sachentscheidungsvoraussetzung

Einzelheiten:

Die deutsche Gerichtsbarkeit ergibt sich aus § 173 VwGO iVm. §§ 18 GVG

Bei der Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs sind zwei Möglichkeiten zu unterscheiden:

Aufdrängende Sonderzuweisung, die immer vorrangig bzw. als erstes in der Prüfungsüberlegung zu berücksichtigen ist (Bsp. für aufdrängende Sonderzuweisungen: §§ 126 I BRRG, 54 BAFÖG, 32 WPflG, 71 DRiG, 59 SoldatenG. Aufdrängende Sonderzuweisungen sind nur aufgrund eines Bundesgesetzes möglich, deshalb gilt § 126 GemO hier nicht als aufdrängende Sonderzuweisung. Aufdrängende Sonderzuweisungen sind als spezielle Zuweisungsnormen vorrangig bei der Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs zu prüfen und gehen somit der Generalklausel des § 40 I VwGO immer vor.
Generalklausel gem. § 40 I VwGO. Hiernach ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben, wenn es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, die nicht verfassungsrechtlicher Art ist und keinem anderen Gericht zugewiesen ist, handelt.

öffentlich-rechtliche Streitigkeit: Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit liegt dann vor, wenn die streitentscheidende Norm eine Norm des öffentlichen Rechts ist. Eine Norm des öffentlichen Rechts liegt vor, wenn diese lediglich Träger der öffentlichen Verwaltung lediglich berechtigt oder verpflichtet.

Die öffentlich-rechtliche Streitigkeit muß von der privatrechtlichen Streitigkeit abgegrenzt

werden, wobei diese Abgrenzung durch folgende Theorien erfolgen kann:

Interessentheorie: Rechtssätze die dem öffentlichen Interesse dienen, sind dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Eine Einordnung ist aber in den meisten Fällen nicht möglich.

Subordinationstheorie: Maßgeblich ist ein sogenanntes Über- und Unterordnungsverhältnis. Im Verhältnis dazu das Gleichordnungsverhältnis. Liegt ein Über- und Unterordnungsverhältnis vor, so liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor; liegt hingegen ein Gleichordnungsverhältnis vor, so ist von einer privatrechtlichen Streitigkeit auszugehen. Problematisch ist der Fall des öffentlich-rechtlichen Vertrages, der auf der Ebene der Gleichordnung steht.

Modifizierte Subjektstheorie: Hierbei sind die zugrundeliegenden Rechtssätze maßgeblich. Sie sind als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren, wenn sie ausschließlich einen Träger öffentlicher Verwaltung berechtigen oder verpflichten. D.h., privatrechtlich ist ein Rechtsverhältnis oder eine Handlung, wenn auch Privatpersonen entsprechend berechtigt oder verpflichtet sein könnten. Dem öffentlichen Recht ist eine Streitigkeit dann zuzuordnen, wenn nach den zugrundeliegenden Rechtsnormen nur der Staat oder eine vergleichbare Körperschaft entsprechend berechtigt oder verpflichtet sein können.

Hierzu kommt noch die Problematik der Zwei-Stufen-Theorie:

Die Verwaltung hat im Rahmen ihrer Tätigkeit eine Wahlmöglichkeit zwischen privatrechtlichem und öffentlich-rechtlichem Handeln (z.B. öffentlich-rechtlicher Vertrag, §§ 54 ff. VwVfG). Diese Wahlmöglichkeit erfolgt in einer zweistufigen Betrachtungsweise.

Dadurch, daß für einen streitigen Vorgang sowohl öffentliche als auch privatrechtliche Vorschriften in Betracht kommen können, muß ihr Verhältnis zueinander bestimmt werden. Diese Bestimmung erfolgt im Rahmen der Zwei-Stufen-Theorie.

Die Zwei-Stufen-Theorie beruht auf dem Gedanken, daß ein einheitlicher Lebensvorgang sowohl privatrechtliche, als auch öffentlich-rechtliche Bestandteile aufweisen kann. Dabei ist zwischen dem ob und dem wie der Regelung zu unterscheiden.

Über das Ob der Leistung ergeht eine gesonderte Entscheidung (z.B. durch Bewilligungsbescheid) aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften. (1. Stufe)

Die Abwicklung des Leistungsverhältnisses (das Wie) kann durch einen öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Vertrag erfolgen, aufgrund dessen die Leistung tatsächlich gewährt und abgewickelt wird. (2. Stufe)

Das Ob ist grundsätzlich dem öffentlichen Recht zuzuordnen, d.h. ob die Verwaltung handelt.

Das Wie kann dem Privatrecht oder dem öffentlichen Recht zugeordnet werden. Hierbei gibt es gewisse Anhaltspunkte:

Im Privatrecht: Entgelt, Benutzungsordnung in Form von AGB's, etc.
Im öffentlichen Recht: Gebühr, Satzung, Bescheid, etc.

Anwendung findet die Zwei-Stufen-Theorie insbesondere bei Benutzungsverhältnissen öffentlicher Einrichtungen (z.B. Schwimmbad) und der daraus folgenden Hausverbotsproblematik. Des weiteren speziell im Rahmen von Subventionen (hierbei das ob immer öffentlich-rechtlich, das wie meist privatrechtlich in Form von Darlehen - §§ 607 ff. BGB). Die Zulassung zur Nutzung erfolgt immer öffentlich-rechtlich, das Benutzerverhältnis kann sich öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich gestalten. Problematisch sind die Fälle des sog. verlorenen Zuschusses.

Bei einem verlorenen Zuschuß handelt es sich um eine Form der Subvention. Subventionen werden normalerweise auf der Grundlage der Zwei-Stufen-Theorie geregelt.

Im Vergleich zu normalen Subventionen besteht beim verlorenen Zuschuß keine zweite Stufe. Demzufolge sind diese Zuschüsse gerade nicht für die Rückabwicklung (z.B. Rückzahlung der Subvention aufgrund eines Darlehens) vorgesehen.

Verlorene Zuschüsse sind immer dem öffentlichen Recht zuzuordnen.

Der verlorene Zuschuß wird nur einstufig durch VA bewilligt und daraufhin ausgezahlt. Die Auszahlung stellt keine selbständige 2. Stufe, sondern lediglich die Erfüllung des Bewilligungsbescheids dar.

Ein Widerruf eines verlorenen Zuschusses kann nur durch Widerruf eines begünstigenden VA's gemäß § 49 VwVfG erfolgen. Im Gegensatz dazu hat die Verwaltung bei Subventionen die Möglichkeit die öffentlich-rechtliche Bewilligung aufzuheben oder den Vertrag privatrechtlich zu kündigen.

nicht verfassungsrechtlicher Art: Zunächst muß klargestellt werden, daß verfassungsrechtliche Streitigkeiten der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte generell gemäß § 40 VwGO entzogen sind. Eine Streitigkeit ist verfassungsrechtlich, wenn im Kern um Fragen des materiellen Verfassungsrechts gestritten wird und sich auf beiden Seiten des Rechtsstreits am Verfassungsleben unmittelbar beteiligte Rechtsträger gegenüberstehen. D.h. eine verfassungsrechtliche Streitigkeit liegt vor, wenn es sich um eine Streitigkeit zwischen zwei am Verfassungsleben Beteiligte (Verfassungsorgane) handelt und diese um Verfassungsrecht (materiell) streiten. Hierbei handelt es sich abschließend nur um das GG und die Landesverfassungen.

keine Zuweisung an ein anderes Gericht (abdrängende Sonderzuweisung): Beispiele für abdrängende Sonderzuweisungen sind zu unterscheiden zwischen formellen Bundesgesetzen und Landesgesetzen. Abdrängende Sonderzuweisungen nach Bundesgesetz sind z.B. §§ 23 EGGVG, 51 SGG, 33 FGO, 217 BauGB, 68 OWiG, 40 II,3 VwGO, 3 Freiheitsentziehungsgesetz, 49 V VwVfG, Art. 34, 3 GG, 14 III,4 GG und streng genommen auch die Verfassungsbeschwerde. Nach Landesgesetz insbesondere § 74 POG RP. Abdrängende Sonderzuweisungen sind nicht nur aufgrund von Bundesgesetzen, sondern auch aufgrund von Landesgesetzen möglich. Durch eine abdrängende Sonderzuweisung wird eine Streitigkeit aufgrund formeller Bundes- oder Landesgesetze mit der Streitentscheidung an ein anderes Gericht mit anderer Gerichtsbarkeit (ordentliche, Finanz- oder Sozialgerichte) verwiesen. Die Überprüfung von abdrängenden Sonderzuweisungen erfolgt immer im Rahmen der Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nach der Generalklausel gemäß § 40 I VwGO als letzter Prüfungspunkt.

Statthafte Klageart (Anfechtungsklage, § 42 I VwGO).

Die Anfechtungsklage ist die statthafte Klageart, wenn der Kläger die Aufhebung eines (belastenden) Verwaltungsaktes begehrt, d.h. der VA ist bereits erlassen worden. Demzufolge ist das Ziel der Anfechtungsklage, die Aufhebung eines (belastenden) VA durch das Verwaltungsgericht. Gegenstand der Anfechtungsklage ist gem. § 79 I VwGO der ursprüngliche VA in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat. Gem. § 79 I Nr. 2 VwGO kann auch der Abhilfebescheid oder der Widerspruchsbescheid alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage sein, wenn dieser erstmalig eine Beschwer enthält. Der Widerspruchsbescheid kann gem. § 79 I Nr.2 VwGO alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage sein, wenn er gegenüber dem ursprünglichen VA eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält.

Der Begriff des VA in § 42 VwGO entspricht dem in § 35 VwVfG.

Gemäß § 35 VwVfG ist ein VA jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist (ï Legaldefinition).

Kurz formuliert würde dies bedeuten, ein VA ist eine Maßnahme (1) - einer Behörde (2) - auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts (3) - zur Regelung (4) - eines Einzelfalls (5) - mit Außenwirkung (6).

Eine Maßnahme (Entscheidung, Verfügung) ist jede Handlung, die einen Erklärungsgehalt hat. Dem Merkmal "Maßnahme" kommt in der Regel keine eigenständige Bedeutung zu und es braucht grundsätzlich nicht gesondert behandelt zu werden, da ohnehin später eine Regelung geprüft werden muß.
Die Behörde ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, § 1 IV VwVfG. Hierunter fallen nicht nur die Behörden im eigentlichen Sinn, sondern auch Körperschaften den öffentlichen Rechts. Nicht als Maßnahme einer Behörde sind Maßnahmen, die überhaupt keinem Träger hoheitlicher Gewalt zugerechnet werden kann, Akte der gesetzgebenden Gewalt und der Rechtsprechung und das Handeln eines Privatmannes.

Aber anderes gilt im Hinblick auf die Privatperson, wenn sie Beliehener oder Verwaltungshelfer ist. Ein Beliehener ist eine Privatperson, die mit der Wahrnehmung bestimmter Verwaltungsaufgaben im eigenen Namen betraut sind. Er ist weisungsfrei und somit selbständig Handelnder. Bsp.: TÜV. Ein Verwaltungshelfer ist eine Person, die die Verwaltung bei bestimmten Aufgaben unterstützt, aber nicht selbständig tätig wird, sondern nach Auftrag und Weisung der Behörde handelt. Sein Handeln ist der Behörde zuzurechnen. Er ist verpflichtet und berechtigt, aber weisungsgebunden. Bsp.: Schülerlotse

Daraus folgt, daß das Handeln des Verwaltungshelfers als Handeln der entsprechenden Behörde gilt, die dann auch angegriffen werden muß, während beim Beliehenen dieser selbst verklagt werden müßte.

Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts ist eine Maßnahme, wenn sie dem öffentlichen Recht und nicht dem Privatrecht zuzuordnen ist. Entscheiden ist aber, ob die Maßnahme kraft öffentlichen Rechts ergeht, d.h. ob die Behörde die Befugnis zum Handeln aus öffentlich-rechtlichen Vorschriften herleiten kann. Irrelevant ist dagegen, ob die Wirkung (Rechtsfolge) der Maßnahme auf dem Gebiet des öffentlichen oder privaten Rechts eintritt.
Eine Regelung liegt vor, wenn die Maßnahme ihrem Anspruch nach unmittelbar auf die Herbeiführung einer Rechtsfolge gerichtet ist. Es ist also nicht ausreichend, wenn sich die Folge als bloßer Rechtsreflex der Maßnahme ergibt, vielmehr muß der Eintritt der Rechtsfolge final bezweckt sein. Demzufolge ist unter einer Regelung eine rechtsverbindliche Anordnung zu verstehen, die auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet ist. Die Rechtsfolge besteht darin, daß Rechte und/oder Pflichten begründet, geändert, aufgehoben oder verbindlich festgestellt bzw. verneint werden. Typische Fälle der Regelung durch VA sind: Verbot eines Verhaltens, Gebot eines Verhaltens, Rechtsgewährung durch Einräumung eines Rechts, Versagung einer Rechtsgewährung (z.B. Ablehnung eines Antrags), Feststellung oder Streitentscheidung bei unklarer oder streitiger Rechtslage. Keine Regelung enthalten Realakte (z.B. Hinweise, Belehrungen, bloße Mitteilungen), rechtserhebliche Willenserklärungen ohne anordnenden Charakter (z.B. Aufrechnung, Stundung, Fristsetzung) oder Vorbereitungs- bzw. Teilakte (sie enthalten noch keine endgültige, abschließende Regelung, sondern dienen nur der Vorbereitung).
Die Einzelfallregelung eines VA ist von der allgemeinen Regelung (z.B. Rechtsnorm) abzugrenzen. Die Abgrenzung erfolgt anhand von verschiedenen inhaltlichen Kriterien. Inhaltlich kann eine Regelung hinsichtlich des zu regelnden Sachverhalts konkret oder abstrakt, hinsichtlich des von ihr betroffenen Adressatenkreises individuell oder generell sein.
Individuell ist eine Regelung, wenn sie sich an eine genau bezeichnete Person oder an einen im Zeitpunkt ihres Erlasses bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet.
Generell ist die Regelung, wenn im Zeitpunkt ihres Erlasses noch nicht feststeht, wer von ihr betroffen sein kann.
Konkret ist die Regelung, wenn sie einen bestimmten Sachverhalt betrifft.
Abstrakt ist die Regelung, wenn sie eine unbestimmte Vielzahl von Fällen betrifft.

Aus diesen Kriterien läßt nun ableiten, ob ein VA vorliegt oder nicht.

Abstrakt-generelle Regelungen stellen keinen VA dar, da sie keine Einzelfallregelungen enthalten. ð Rechtsnormen
Konkret-individuelle Regelungen stellen einen VA dar, da sei einen Einzelfall betreffen. ð Einzelverfügung
Abstrakt-individuelle Regelungen stellen einen VA dar, da sie künftige Fälle gleicher Art auch erfassen will. ð Sammelverfügung
Konkret-generelle Regelungen stellen normalerweise keinen VA dar, da hier noch kein bestimmter Personenkreis feststeht, wohl aber ein bestimmter Sachverhalt. Aber hierzu gibt es drei Ausnahmen (vgl. § 35, 2 VwVfG). Gem. § 35, 2, 1.Alt VwVfG gilt die adressatenbezogene Allgemeinverfügung als VA (Sie richtet sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis. Die Abgrenzung zur Rechtsnorm erfolgt durch den Bezug auf einen konkreten Sachverhalt, z.B. Polizei verbietet die Teilnahme an einer konkret geplanten Versammlung), gem. § 35, 2, 2.Alt VwVfG gilt die sachbezogene Allgemeinverfügung als VA (" = dinglicher VA". Hier handelt es sich um eine Maßnahme, die die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache betrifft. Geregelt wird der rechtliche Zustand einer Sache, z.B. Widmung / Entwidmung einer Straße) und gem. § 35, 2, 3.Alt VwVfG die benutzungsbezogene Allgemeinverfügung als VA (Hier geht es um eine Maßnahme, die die Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit regelt. Es handelt sich um eine Regelung, durch die Rechte und Pflichten der Benutzer einer Sache festgelegt werden, z.B. Lichtzeichen einer Verkehrsampel, Parkuhr, Verkehrszeichen die ein Gebot oder Verbot enthaltenó Gegensatz dazu bloße Hinweis- oder Warnschilder).

Die Außenwirkung dient zur Abgrenzung des VA von den lediglich verwaltungsintern wirkenden Maßnahmen. Eine solche Außenwirkung ist anzunehmen, wenn die angeordneten Rechtsfolgen gegenüber einer außerhalb der Verwaltung stehenden natürlichen oder juristischen Person eintreten sollen, indem insbesondere deren Rechtsposition erweitert, eingeschränkt oder sonst regelnd in sie eingreifend wird. Dabei ist zu beachten, daß die Maßnahme darauf gerichtet sein muß, Rechtswirkungen nach außen zu entfalten. An der Außenwirkung fehlt es, wenn die Maßnahme nur Rechtswirkungen innerhalb der staatlichen Verwaltung hat.

Problematisch ist die Außenwirkung bei einer Regelung in Sonderrechtsverhältnissen.

Beamtenverhältnis: Maßnahmen im Beamtenverhältnis haben keine Außenwirkung, wenn sie den Beamten in seiner Funktion als Amtswalter, also als Teil der Verwaltungsorganisation betreffen (sog. Betriebsverhältnis, Bsp.: Anordnung an den Beamten, Umsetzung innerhalb der Behörde). Wird der Beamte dagegen durch die Maßnahme in seiner persönlichen Rechtsstellung betroffen, ist die Außenwirkung zu bejahen (sog. Grundverhältnis, Bsp.: Versetzung an eine andere Behörde).
Schulverhältnis: Wenn der Schüler in seiner persönlichen Rechtsstellung (Bsp.: Schulverweis, Schulstrafen, Verlegung einer Schule) betroffen ist oder ob es sich lediglich um Regelungen des Schulbetriebs handelt (Bsp.: Hausaufgaben, einzelne Klassenarbeiten).
Mehrstufige Vae: Darunter versteht man einen VA, der erst nach der Zustimmung bzw. dem Einverständnis einer anderen Behörde oder eines anderen Verwaltungsträgers erlassen werden darf. Hier ist der Mitwirkungsakt der anderen Behörde nur als außenwirksame Regelung und als eigenständiger VA zu betrachten, wenn er gegenüber dem Bürger einen selbständigen Regelungsgehalt besitzt. Davon ist auszugehen, wenn der mitwirkenden Behörde gegenüber der Ausgangsbehörde bestimmte Aufgaben zur alleinigen Wahrnehmung übertragen worden sind, oder sie alleine besondere Gesichtspunkte geltend zu machen hat.

Klagebefugnis, § 42 II VwGO

Bei der Klagebefugnis gem. § 42 II VwGO handelt es sich um die Voraussetzung einer Betroffenheit in eigenen subjektiven Rechten. Daraus ergibt sich, daß seitens des Klägers ein subjektiv-öffentliches Recht bestehen muß. Unter einem subjektiv-öffentlichen Recht ist die dem einzelnen kraft öffentlichen Rechts verliehene Rechtsmacht zu verstehen, vom Staat zur Verfolgung eigner Interessen ein bestimmtes Verhalten, d.h. Vornahme oder Unterlassen einer bestimmten Handlung, verlangen zu können.

Das ist der Fall, wenn der Kläger geltend machen kann, in eigenen Rechten verletzt worden zu sein.

Des weiteren ist dies der Fall, wenn es sich um einen Rechtssatz handelt, der zumindest auch dem Schutz von Individualinteressen zu dienen bestimmt ist und dem einzelnen die Rechtsmacht verleiht, seine rechtlich geschützten Interessen gegenüber den durch die Norm verpflichteten Personen durchzusetzen. Indizien für ein subjektiv-öffentliches Recht sind ein begrenzter und überschaubarer Personenkreis und Mitwirkungsrechte für den Bürger, die nicht nur dem Informationsbedürfnis der Verwaltung dienen.

Das subjektive-öffentliche Recht kann sich aus einfach-gesetzlichen Vorschriften, welche gerade gegenüber dem Kläger Drittschutz entfalten, aus öffentlich-rechtlichen Sonderbeziehungen (z.B. öffentlich-rechtlicher Vertrag, behördliche Zusage) oder aus Grundrechten ergeben.

Problematisch ist das subjektive-öffentliche Recht und deren Verletzung bei Verbänden. Ist der Verband selbst Adressat eines VA's, so besteht ein subjektives-öffentliches Recht, welches geschützt werden muß (z.B. aus Art. 5, 8, 9, 14 GG). Beruft sich ein Verband jedoch auf Umweltschutz oder auf die Interessen seiner Mitglieder, so ist er nicht in seinen subjektiv-öffentlichen Rechten betroffen. Ausnahme: Verbandsklage im Naturschutzrecht, vgl. 29 BNatSchG.

Weiterhin müssen gewisse Interessenvoraussetzungen erfüllt sein, da ansonsten die Klage ausgeschlossen ist. So soll § 42 II VwGO Popularklagen verhindern. Des weiteren soll sich der Einzelne nicht zum Sachwalter der Allgemeinheit machen oder mit seiner Klage die Interessen Dritter verfolgen. Schließlich hat der Bürger keinen allgemeinen Gesetzesvollziehungsanspruch.

Ebenfalls werden Klagen ausgeschlossen, mit denen tatsächliche, wirtschaftliche oder ideelle Interessen verfolgt werden, die nicht rechtlich geschützt werden.

Gemäß der Möglichkeitstheorie, die nicht allzu hoch anzusetzen ist, soll das Geltendmachen einer Verletzung eigener Rechte (Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts) möglich sein, d.h. die Möglichkeit der Verletzung darf nicht eindeutig und offensichtlich ausgeschlossen sein.

Des weiteren muß bei der Anfechtungsklage der Kläger Adressat des belastenden VA's sein; bei der Verpflichtungsklage muß der Kläger die Möglichkeit geltend machen, einen Anspruch auf den begünstigenden VA zu haben.

Vorverfahren, §§ 68 ff. VwGO

Das Vorverfahren (bzw. das Widerspruchsverfahren) gem. §§ 68 ff. VwGO muß als Zulässigkeitsvoraussetzung vor Klageerhebung erfolglos durchgeführt worden sein.

Erfolglos ist das Vorverfahren, wenn der Widerspruch als unzulässig zurückgewiesen wurde.

Umstritten ist die Behandlung des bereits verfristeten oder formfehlerhaften Widerspruchs. Ist der VA wegen Verfristung (§ 70 VwGO) bereits unanfechtbar und weist die Widerspruchsbehörde den Widerspruch deshalb als unzulässig zurück, so kann es im nachfolgenden Prozeß nur noch um die Frage gehen, ob die Verfristung zu Recht angenommen wurde. Die Klage selbst ist als unzulässig durch Prozeßurteil oder Gerichtsbescheid zurückzuweisen.

Entscheidet die Widerspruchsbehörde als "Herrin des Verfahrens" aber zur Sache oder läßt sie sich im Verwaltungsprozeß auf die Klage ein, ohne die Unanfechtbarkeit geltend zu machen, dann ist nach der Rechtsprechung des BVerwG die nachfolgende Klage nicht unzulässig (ð Sacheinlassung der Verwaltung).

Nach dieser Ansicht bleibt die Klage aber unzulässig, wenn ein Dritter durch die Unanfechtbarkeit bereits eine gefestigte Rechtsposition erlangt hat oder wenn die Widerspruchsbehörde den Prüfungsmaßstab beschränkt, also nicht "Herrin des Verfahrens" ist. Das "Sich-Einlassen" wäre dann ein Eingriff in Rechte Dritter bzw. in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde als Ausgangsbehörde.

Das Vorverfahren ist ein selbständiges Verwaltungsverfahren, das mit Einlegung des Widerspruchs gem. § 69 VwGO beginnt und durch einen Abhilfebescheid durch die Ausgangsbehörde (§ 72 VwGO) oder Widerspruchsbescheid durch die Widerspruchsbehörde (§ 73 VwGO) beendet wird.

Das Vorverfahren dient zur Selbstkontrolle der Verwaltung, der Entlastung der Gerichte und dem Rechtsschutz der Bürger.

Das Vorverfahren ist erforderlich, wenn es gesetzlich im Fall der Anfechtungs- und der Verpflichtungsklage vorgesehen ist oder in beamtenrechtlichen Streitigkeiten auch bei Leistungs- und Feststellungsklagen (§ 126 III BRRG).

Das Vorverfahren ist unstatthaft, d.h. nicht erforderlich, in den Fällen des § 68 I, 2 VwGO, wenn der VA von einer obersten Bundes- oder Landesbehörde erlassen wurde, wenn der Abhilfebescheid oder Widerspruchsbescheid eine erstmalige Beschwer enthält oder wenn dies gesetzlich vorgesehen (vgl. § 70 VwVfG) ist. Oberste Behörden im Sinne dieser Regelung sind der Bundespräsident, die Bundesregierung, die einzelnen Bundesminister, die Präsidenten von Bundestag und Bundesrat, die Präsidenten des BVerfG, des Bundesrechnungshofes, der Zentralbankrat und das Direktorium der Bundesbank. Nicht hingegen sind Bundesoberbehörden im Sinne des Art. 87 III GG oberste Behörden. Als Verwaltungsakte einer obersten Bundes- oder Landesbehörde sind auch Verwaltungsakte anzusehen, die von anderen Behörden namens und im Auftrag einer obersten Behörde erlassen werden. Dagegen verbleibt es bei Verwaltungsakten von Behörden, auf die oberste Bundesbehörden Zuständigkeiten delegiert haben, beim Erfordernis eines Vorverfahrens.

Das Vorverfahren muß zudem ordnungsgemäß durchgeführt worden sein, d.h. die Widerspruchsbehörde muß gem. §§ 70, 73 VwGO zuständig sein, Einlegung in der Form des § 70 I VwGO und Einhaltung der Frist der §§ 70 I, 70 II iVm. 58 II VwGO.

Merke: Fehler des Vorverfahrens, die nicht dem Widerspruchsführer zuzurechnen sind, führen zur Rechtswidrigkeit des Widerspruchsbescheids, aber nicht zur Unzulässigkeit der Klage.

Exkurs: Zulässigkeit und Begründetheit eines Widerspruchs

Zulässigkeit des Widerspruchs.

Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, § 40 I VwGO analog
Statthaftigkeit des Widerspruchs Ù gegen Verwaltungsakte bei der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage oder wenn gesetzlich ausdrücklich vorgesehen (z.B. § 126 III BRRG)
Widerspruchsbefugnis, § 42 II VwGO analog
Form und Frist, §§ 70 I, 70 II iVm. 58 II VwGO
Rechtsschutzbedürfnis

Begründetheit des Widerspruchs gem. § 68 VwGO Ù Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit

Anfechtungswiderspruch, wenn der Verwaltungsakt rechtswidrig oder zweckwidrig ist und der Widerspruchsführer dadurch in seinen Rechten verletzt ist.
Verpflichtungswiderspruch, wenn die Ablehnung bzw. Unterlassung des beantragten Verwaltungsaktes rechtswidrig oder zweckwidrig ist und der Widerspruchsführer dadurch in seinen Rechten verletzt ist.

Exkurs: Reformatio in peius ("Verböserung")

Fraglich ist, ob eine Verböserung im Widerspruchsverfahren möglich ist.

Lit.: Die Verböserung ist unzulässig, da eine solche eine Einschränkung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV GG darstellen würde. Das Widerspruchsverfahren dient dem subjektiven Rechtsschutz des Bürgers. Eine Verschlechterung ist aber eine Belastung und würde einer gesetzlichen Grundlage bedürfen. Demzufolge steht einer Verböserung der Vertrauensschutz entgegen.
h.M.: Die Verböserung ist grundsätzlich zulässig. Dies ergibt sich aus der Kontrollfunktion des Widerspruchsverfahrens. Die Widerspruchsbehörde hat die Befugnis zur umfassenden Rechts- und Zweckmäßigkeitskontrolle, d.h. eine unbegrenzte Sachherrschaftsbefugnis; das Verwaltungsverfahren ist erst nach dem Widerspruchsverfahren abgeschlossen. Demzufolge gilt kein unbedingter Vertrauensschutz für den Bürger, da er selbst durch Einlegung des Widerspruchs die Aufrechterhaltung des Bescheids in Frage gestellt hat, im übrigen muß der Rechtsmittelführer auch noch im gerichtlichen Verfahren selbst mit Ausschlußrechtsbehelfen nach §§ 127, 141 VwGO (Berufung/Revision) rechnen, die zu einer Verschlechterung seiner Situation führen können. Der Widerspruchsführer muß aber vor der Verböserung erneut angehört werden, falls neue Tatsachen vorliegen, welche die Verböserung begründen.

Klagefrist, § 74 VwGO

Die Anfechtungsklage muß innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids erhoben werden. Falls ein Vorverfahren gem. §§ 68 ff. VwGO nicht erforderlich ist, so beträgt die Klagefrist gem. § 74 I, 2 VwGO einen Monat nach Bekanntgabe des Verwaltungsaktes.

War eine Rechtsbehelfsbelehrung unterblieben, beträgt die Klagefrist gem. § 58 II VwGO ein Jahr.

Beteilgtenfähigkeit, §§ 61 ff. VwGO

Die Beteiligten am Verfahren sind gem. § 63 VwGO alle Personen, die am Prozeß mit eigenen Verfahrensrechten, insbesondere dem Recht, Anträge zum Verfahren und zur Sache zu stellen, beteiligt sind.

Gem. § 61 Nr. 1 VwGO sind natürliche und juristische Personen des Privatrechts und des öffentlichen Rechts beteiligtenfähig.

Gem. § 61 Nr. 2 VwGO sind Vereinigungen beteiligtenfähig, wenn ihnen ein eigenes Recht zustehen kann.

Gem. § 61 Nr. 3 VwGO sind Behörden beteiligtenfähig, sofern dies das Landesrecht dies bestimmt. So z.B. die Bezirksregierung in RP im Rahmen der sog. Beanstandungsklage gem. § 17 II AG-VwGO RP.

Liegt die Beteiligtenfähigkeit nicht vor, so ist die Klage unzulässig, ohne das es auf die Klageart oder ein möglicherweise verletztes Recht ankäme. Geht der Streit aber gerade um das Vorliegen der Beteilgtenfähigkeit, dann ist der Kläger insoweit als beteiligtenfähig zu behandeln.

Exkurs: Im Widerspruchsverfahren gilt § 11 VwVfG anstelle des § 61 VwGO.

Des weiteren muß der Kläger auch prozeßfähig sein. Die Prozeßfähigkeit ist die prozessuale Handlungsfähigkeit, d.h. die Fähigkeit, im Prozeß rechtswirksame Handlungen vornehmen zu können. Sie entspricht der zivilrechtlichen Geschäftsfähigkeit (vgl. §§ 2, 104 ff. BGB).

örtliche und sachliche Zuständigkeit, §§ 45 ff. VwGO

Die sachliche Zuständigkeit bezeichnet die Verteilung der Verfahren auf die Gerichte innerhalb eines Instanzenzugs (VG - OVG/VGH - BVerwG). Sie richtet sich nach dem Streitgegenstand. Grundregel ist der § 45 VwGO, erstinstanzlich zuständig ist immer das VG, soweit nicht gesetzlich etwas anderes geregelt ist. Die sachliche Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte richtet sich also nicht nach dem Streitwert. Die Zuständigkeit der OVG bzw. VGH bestimmt sich nach §§ 46, 47 und insbesondere 48 VwGO.

Die örtliche Zuständigkeit bestimmt, welches Gericht innerhalb derselben Instanz über den Streitgegenstand zu entscheiden hat. Die örtliche Zuständigkeit ist in § 52 VwGO geregelt. Für Streitigkeiten über unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis ist der Ort entscheidend. Über Klagen aus dem Beamten- oder vergleichbarem Dienstverhältnis richtet sich die Zuständigkeit des VG nach dem dienstlichen Wohnsitz, subsidiär nach dem Wohnsitz des Klägers. Für Anfechtungsklagen gegen Bundesbehörden u.ä. entscheidet sich die Zuständigkeit nach dem Sitz der Behörde. Bei allen Anfechtungsklagen außer den grundstücksbezogenen und Klagen aus dem Dienstverhältnis ist das VG örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Verwaltungsakt erlassen wurde. Bei "überlappenden" Zuständigkeiten entscheidet der Wohnsitz des Beschwerten. Für alle übrigen Klagen ist das VG örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Beklagte seinen Sitz hat. Ist ausnahmsweise ein Bürger Beklagter, so ist dies der Wohnsitz oder Aufenthalt.

allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

Das allgemeine Rechtsschutz dient nur als Auffangkategorie, um Fälle überflüssiger oder mißbräuchlicher Inanspruchnahme des Gerichts zu kennzeichnen. Dies gilt daher, da schon vorher in der Zulässigkeit in den Punkten der Klagebefugnis, Beteiligungsfähigkeit, Feststellungsinteresse oder klageartabhängiger Formen des Rechtsschutzes viele Probleme geprüft wurde.

Daher ist es einfacher darzustellen, wann das Rechtsschutzbedürfnis einer Klage nicht mehr gegeben ist:

Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis für die Erhebung einer Klage fehlt, wenn der Kläger sein Ziel auf einem einfacheren, aber gleich effektiven Weg erreichen kann.

Es fehlt, wenn er es auch mit Hilfe des Gerichts nicht mehr erreichen kann.

Es fehlt auch, wenn die Inanspruchnahme des Gerichts wegen eines vorausgegangenen Verhaltens des Klägers rechtsmißbräuchlich ist.

Es fehlt in der Regel für vorbeugende Unterlassungs- und Feststellungsklagen des Bürgers gegen die Verwaltung, in denen es dem Bürger zumutbar ist, zunächst die Entscheidung der Verwaltung abzuwarten.

Es fehlt in der Regel auch bei Anfechtungs-, Leistungs- und Verpflichtungsklagen, wenn die Hauptsache sich erledigt hat und die Klage dadurch gegenstandslos wird, der Kläger aber, obwohl dies offensichtlich ist gleichwohl seine Klage in vollem Umfang aufrechterhält und nicht auf einen Antrag auf Feststellung (§§ 43, 113 I,4 VwGO) übergeht.

Es fehlt in der Regel auch bei Verpflichtungsklagen, wenn die Behörde einem Antrag in vollem Umfang stattgegeben hat.

Das Rechtsschutzbedürfnis für den Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO fehlt, wenn der Antragsteller seine Rechtsstellung nicht verbessern kann.

objektive Klagenhäufung, § 44 VwGO

Nach § 44 VwGO können mehrere Klagebegehren vom Kläger in einer Klage zusammen verbunden werden. Dies ist die objektive Klagenhäufung, die sich also auf mehrere Klagen richtet. Davon zu unterscheiden ist die subjektive Klagenhäufung gem. § 64 VwGO, bei der mehrere Kläger eine Klage erheben. Dies ist der Fall der sog. Streitgenossenschaft.

Eine objektive Klagenhäufung liegt nur bei mehreren Klagebegehren (Ù Streitgegenständen) vor, nicht aber, wenn ein Ziel aus mehreren rechtlichen Gesichtspunkten verfolgt wird. Die Klagebegehren können nebeneinander, d.h. kumulativ, oder eventual, d.h. als Haupt- und Hilfsantrag, gestellt werden.

Die Zulässigkeit der objektiven Klagenhäufung - nicht der Klagen als solcher - setzt voraus, daß die Klagebegehren sich gegen denselben Beklagten richten, im rechtlichen oder tatsächlichen Zusammenhang stehen und daß dasselbe Gericht zuständig ist. Nicht dagegen ist erforderlich, daß es sich um dieselbe Klageart handelt.

Sind die Klagebegehren nach § 44 VwGO miteinander verbunden, so verhandelt und entscheidet das Gericht über sie gemeinsam. Liegen die Voraussetzungen der Klagenhäufung nicht mehr vor, so muß das Gericht die Verfahren voneinander trennen. Auch unabhängig von der Klagenhäufung hat das Gericht die Möglichkeit über einzelne Ansprüche durch Teilurteil zu entscheiden.

Bei der objektiven Klagenhäufung ergeben sich Besonderheiten, wenn die verschiedenen Anträge nicht isoliert nebeneinander stehen, sondern der Erfolg des zweiten Antrags vom Erfolg des ersten Antrags abhängig ist (Ù sog. Stufenklage). Eine Stufenklage ist grundsätzlich unzulässig. Der Kläger muß in diesen Fällen regelmäßig zwei Prozesse nacheinander führen. Das Gesetz macht hiervon zwei Ausnahmen (vgl. §§ 113 I,2 113 IV VwGO). Nach § 113 I, 2 VwGO kann mit der Anfechtungsklage ein Antrag auf Rückgängigmachung der Vollziehung verbunden werden, wenn der Verwaltungsakt im Zeitpunkt des Urteils schon vollzogen ist. Nach § 113 IV VwGO ist die Häufung einer Anfechtungsklage mit einer allgemeinen Leistungsklage oder einer Verpflichtungsklage zulässig. Nicht zulässig ist dagegen die Häufung von zwei Verpflichtungsklagen. Eine analoge Anwendung der Vorschrift auf diesen Fall ist nach h.M. aus Gründen der Gewaltenteilung nicht möglich, da sich sonst das Gericht über den Entscheidungsvorrang der Behörde bezüglich des ersten Verwaltungsaktes hinwegsetzen würde.

Begründetheit der Anfechtungsklage

Die Anfechtungsklage ist begründet, wenn der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, § 113 I, 1 VwGO.

Prüfungsschema:

Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts

Nennung der Rechts-/ oder Ermächtigungsgrundlage
Formelle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts

Zuständigkeit der Behörde
Verfahren
Form
Heilung von Verfahrens-/ oder Formfehlern

Materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts

Prüfung der Ermächtigungsgrundlage

aa. Erforderlichkeit der Ermächtigungsgrundlage

bb. Tatbestandsvoraussetzungen

cc. VA-Befugnis

Rechtsfolge

aa. Bestimmtheitsgrundsatz

bb. Ausführbarkeit

cc. Verhältnismäßigkeit

dd. Ermessen

Rechtsverletzung des Klägers
Spruchreife

Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts

Nennung, aber noch nicht die Prüfung, der Rechts- oder Ermächtigungsgrundlage

Spezialnorm, Generalklausel, Gewohnheitsrecht
nur bei Anlaß sind hierzu Ausführungen erforderlich

Erforderlich einer Ermächtigungsgrundlage wegen Gesetzes- oder Parlamentsvorbehalts (Erläuterungen im Anschluß)
gegebenenfalls Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage

Formelle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts

Der Verwaltungsakt ist begründet, wenn er von der zuständigen Behörde nach ordnungsgemäßen Verfahren in ordnungsgemäßer Form erlassen wurde.

Zuständigkeit der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat.

ð sachlich, örtlich, behördeninstanziell

richtiger Verwaltungsträger (= Verbandskompetenz), d.h. Bund, Länder, Gemeinde,

selbständige Anstalt, Körperschaft des öffentlichen Rechts

richtiges Verwaltungsorgan (= Organkompetenz), d.h.

sachlich bezüglich des Sachgebiets
örtlich bezüglich des räumlichen Tätigkeitsbereichs einer Behörde
instanziell bezüglich des mehrstufigen Behördenaufbaus

gesetzliche Vorschriften (z.B.):

spezialgesetzlich: §§ 4 StVO, 68 StVZO
Ausführungsvorschriften oder ZuständigkeitsVO der Länder (AGVwGO rh-pf), DurchführungsVO zum BImSchG
ergänzend aus VwVfG, z.B. bezüglich der örtlichen Zuständigkeit: § 3 VwVfG

Verfahren

aa. Verfahrensgrundsätze, insbesondere Anhörung gem. § 28 VwVfG bb. gegebenenfalls Mitwirkung von Bürgern, Dritten, Behörden

besondere Verfahrensarten (z.B. Planfeststellungsverfahren im Sinne des § 72 VwVfG)

Form im weiteren Sinne (vgl. § 37 VwVfG, 10 VwVfG)

grundsätzlich besteht Formfreiheit (vgl. § 37 II VwVfG)
Führt ein Formfehler zur unwirksamen Bekanntgabe (vgl. § 41 VwVfG), so ist der Verwaltungsakt nicht nur rechtswidrig, sondern unwirksam !

aa. Form im engeren Sinne (z.B. "schriftlich) bb. Bestimmtheit im formellen Sinne

Begründung im formellen Sinne (vgl. § 39 I, 1 VwVfG)

d. Heilung und Unbeachtlichkeit von Verfahrens- oder Formfehlern (gegebenenfalls sonst Nichtigkeit !!) ð §§ 44 - 46 VwVfG

aa. § 44 VwVfG: wenn (+) Ù Verwaltungsakt ist nichtig

bb. § 45 VwVfG: wenn (+) Ù Heilung von Verfahrens-/Formfehlern

ð der Verwaltungsakt ist dann ex nunc fehlerfrei und damit rechtmäßig cc. § 46 VwVfG: wenn (+) Ù zwar keine Heilung, der Fehler ist aber unbeachtlich ð der Verwaltungsakt ist dann zwar rechtswidrig, aber nicht aufhebbar

ð dementsprechend ist in der Klausur wie folgt zu prüfen:

ist der Verwaltungsakt formell rechtswidrig ? Ù wenn ja, dann
führt dies zur Nichtigkeit nach § 44 VwVfG ? Ù wenn nein, dann
Heilung nach § 45 VwVfG ? Ù wenn nein, dann
ist der Fehler unbeachtlich im Sinne des § 46 VwVfG ?

Exkurs:

Der Bürger kann die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts bei der Behörde (§ 44 V VwGO) oder bei Gericht (§ 43 I, 2. Alt. VwGO - Nichtigkeitsfeststellungsklage) geltend machen, d.h. grundsätzlich ist die Anfechtungsklage gegen einen nichtigen Verwaltungsakt statthaft !

Materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts

ð Hier geht es um die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage und seiner Rechtsfolgen, d.h. es geht darum, ob der Verwaltungsakt inhaltlich mit geltendem Recht vereinbar ist.

Prüfung der Ermächtigungsgrundlage

ist für den Erlaß des Verwaltungsakts eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage grundsätzlich erforderlich ?

(genauer als bei der Nennung der Ermächtigungsgrundlage; Stichpunkte: Gesetzesvorbehalt, bei belastendem Verwaltungsakt Ù Eingriff in Rechte des Bürgers, d.h. die Ermächtigungsgrundlage ist stets erforderlich; bezüglich eines begünstigenden Verwaltungsakts ist die Ermächtigungsgrundlage nur dann erforderlich, wenn die Materie in den Anwendungsbereich des Parlamentsvorbehalts fällt)

Tatbestandsvoraussetzungen (nur bei Anlaß sind Ausführungen dazu erforderlich)

Beurteilungsspielraum
Verfassungsmäßigkeit und verfassungskonforme Auslegung der Ermächtigungsgrundlage
richtiger Adressat

entscheidend ist der Beurteilungsspielraum der Verwaltung bezüglich unbestimmter Rechtsbegriffe (z.B. öffentliches Interesse, wichtiger Grund, Zuverlässigkeit, Bedürfnis) Ù Auslegung und inhaltliche Festlegung obliegt der Verwaltung; aber die gerichtliche Entscheidung ist streitig:
h.M./Rspr.: Überprüfung in vollem Umfang durch Gericht möglich.

Ausnahme: Prüfungsentscheidungen, prüfungsähnliche Entscheidungen (z.B. Versetzungen in die nächsthöhere Klasse), beamtenrechtliche Beurteilungen, Entscheidungen pluralistisch besetzter Gremien (z.B. Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften), Prognoseentscheidungen (wie Beurteilungen der Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes durch Neuzulassung weiterer Taxen) ðin diesen Fällen ist das Gericht auf folgende Prüfungspunkte beschränkt:

Verstoß gegen Verfahrensvorschriften
ist die Verwaltung vom zutreffenden Sachverhalt ausgegangen
sind sachfremde Erwägungen angestellt worden
ist der zugrundeliegende Rechtsbegriff grob verkannt worden
sind allgemein anerkannte Bewertungsmaßstäbe beachtet worden
ist der Gesichtspunkt der Chancengleichheit gewahrt worden

Lit.: Die Verwaltungen haben zwar zum Teil einen erheblichen Beurteilungsspielraum, aber die gerichtliche Überprüfbarkeit ist eingeschränkt !

Verwaltungsakts-Befugnis (VA-Befugnis)

d.h., sieht die Ermächtigungsgrundlage auch Handeln durch Verwaltungsakt vor ? (darf die Verwaltung also durch Erlaß eines Verwaltungsakts einen konkreten Sachverhalt regeln ?)

in der Regel direkt aus der Ermächtigungsgrundlage gegeben, z.B. §§ 1, 9 POG, 58, 78 LBO
keine VA-Befugnis, wenn sich die Verwaltung mit dem Bürger auf der Ebene der Gleichordnung bewegt (z.B. öffentlich-rechtlicher Vertrag)
aber (h.M.): VA-Befugnis besteht auch in typischen Über-/Unterordnungsverhältnissen auch ohne eine gesetzliche VA-Befugnis (z.B. im Beamtenverhältnis)
streitig, ob die Verwaltung gesetzlich begründete Leistungsansprüche durch einen Verwaltungsakt festsetzen und zwangsweise durchsetzen kann (z.B.: Rückforderungen von zu unrecht gezahlten Subventionen oder Dienstbezügen):

h.M./Rspr:

Ù bezüglich der zuviel gezahlten Dienstbezüge ergibt sich die VA-Befugnis aus dem Über-/Unterordnungsverhältnis (ð durch Gewohnheitsrecht)

Ù bezüglich der Subventionsrückforderung (u.ä. Leistungen) ergibt sich die VA-Befugnis aus der sogenannten Kehrseitentheorie, d.h. die Rückforderung einer Leistung erfolgt durch die gleiche Rechtsform, wie ihre Bewilligung

a.A.

Rückforderung nur durch die Leistungsklage auf Rückerstattung. Argument: sonst wird das Prozeßrisiko auf den Bürger abgewälzt.

Rechtsfolge rechtmäßig gesetzt ?

inhaltliche Bestimmtheit (Bestimmtheitsgrundsatz)

d.h., der betroffene Bürger muß eindeutig erkennen können, was von ihm verlangt wird.

Ù es gilt der Empfängerhorizont

tatsächliche und rechtliche Ausführbarkeit

d.h., ist der Verwaltungsakt tatsächlich unmöglich; ist er nach § 44 II Nr. 4 VwVfG nichtig; ist er rechtlich unmöglich; ist er lediglich rechtswidrig (kann ein Verwaltungsakt nur unter Hinzuziehung eines Dritten erfüllt werden, liegt dadurch keine Unmöglichkeit vor !)

Verhältnismäßigkeit

ð gesetzlich z.B. in § 2 POG rp geregelt; er ist Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips.

Geeignetheit

ð die Maßnahme muß geeignet sein, d.h. objektiv tauglich sein, den angestrebten Erfolg

zu erreichen.

Erforderlichkeit (Notwendigkeit)

ð Die Maßnahme muß erforderlich (notwendig) sein, d.h. es gilt das Prinzip des gerinst-

möglichen Eingriffs Ù es dürfen keine anderen gleich geeigneten Mittel zur Verfügung

stehen, die den Betroffenen und die Allgemeinheit weniger beeinträchtigen.

Angemessenheit (sog. "Schaden-Nutzen-Analyse")

ð die Maßnahme steht in einem angemessenen Verhältnis zum erstrebten Erfolg; ein Verwaltungsakt ist also nicht angemessen, wenn der durch die Maßnahme angerichtete Schaden außer Verhältnis zum erreichten Nutzen steht.

bei Ermessensentscheidungen Ù hat die Verwaltung ihr Ermessen ordnungsgemäß ausgeführt ? Hierbei muß zunächst eine Unterscheidung zwischen folgendem getroffen werden:

Ermessens-VA:

a . Entschließungsermessen

b . Auswahlermessen

ð d.h., das Verwaltungsgericht kann nur das behördliche bereits ausgeführte bzw. aus-

geübte Ermessen auf Ermessensfehler hin überprüfen (vgl. § 114 VwGO)

Ù Erläuterungen im Anschluß.

gebundener VA:

ð hier ist die Rechtsfolge im Gesetz zwingend vorgeschrieben. Erscheint die Rechtsfolge unverhältnismäßig, so ist das Gesetz eventuell verfassungswidrig oder Tatbestandsvoraussetzungen müssen anders, d.h. verfassungskonform, ausgelegt werden !

Rechtsverletzung des Klägers

Zunächst muß die Rechtswidrigkeit bezüglich einfach-gesetzlicher Vorschriften geprüft werden, erst als ultima ratio ist eine Berufung auf Grundrechte möglich !
(+), wenn der Verwaltungsakt rechtswidrig ist (eine Verletzung ist dann mindestens aus Art. 2 GG gegeben)
(-), wenn der Verwaltungsakt rechtmäßig ist, weil dann z.B. eine wirksame Schrankenkonkretisierung des betroffenen Grundrechts gegeben ist

Spruchreife (§ 113 I, 3 VwGO)

(-), wenn das Gericht durch das Urteil urteilt, ohne daß alle tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen für eine abschließende gerichtliche Entscheidung über das Klagebegehren vorliegen.

Erläuterungen zum Ermessen:

Ermessen: ð die Verwaltung hat auf der Rechtsfolgenseite die Wahl zwischen mehreren Handlungsmöglichkeiten (vorausgesetzt natürlich, daß entsprechende Tatbestandsvoraussetzungen vorliegen), und zwar :

Entschließungsermessen - d.h. ob die Verwaltung überhaupt eine zulässige Maßnahme treffen will. Im Gesetz steht dann in der Regel: "kann", "darf" anstelle von "muß", "ist zu..." etc.
Auswahlermessen - d.h. die Verwaltung wählt, welche von verschiedenen Maßnahmen sie im Falle ihres Tätigwerdens ergreifen will.

Ermessensbindung

ð hier liegt eine Einschränkung der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle vor. Die Verwaltung hat kein freies Ermessen, sondern lediglich die Möglichkeit von pflichtgemäßem Ermessen, d.h. werden von der Behörde rechtliche Bindungen mißachtet, liegen Ermessensfehler vor. Ù diese unterliegen der Kontrolle der Verwaltungsgerichte, d.h. eine Ermessensentscheidung der Behörde bei einer Ermessensbindung ist gerichtlich also nur auf Ermessensfehler hin überprüfbar !

Ermessensfehler

Ermessensnichtgebrauch/ Ermessensunterschreitung:

ð d.h. Behörde macht von dem ihr zustehenden Ermessen keinen Gebrauch. Sie geht irrtümlich davon aus, daß sie zum Einschreiten zwingend verpflichtet ist !

Ermessensüberschreitung:

ð Die Behörde wählt eine Rechtsfolge, die in der Ermächtigungsgrundlage nicht vorgesehen ist; z.B. verlangt sie DM 80.- Gebühr, obwohl die Gebührenordnung nur DM 30.- bis 60.- vorsieht !

Ermessensfehlgebrauch:

Die Behörde stützt sich auf sachfremde Erwägungen und nicht ausschließlich auf den Zweck der Ermessensvorschrift oder sie berücksichtigt die vom Gesetz für maßgeblich gehaltenen Gesichtspunkte nicht, nicht hinreichend oder sie verstößt gegen Grundrechte.

Ermessensreduzierung:

Gegebenenfalls ist das Ermessen derart eingeschränkt, daß nur eine einzige Entscheidung ermessensfehlerfrei ist (sog. Ermessensreduktion auf Null).

ð Die Ermessensentscheidung wird wie eine "gebundene Entscheidung" behandelt.

ð Begehrt der Bürger einen Verwaltungsakt, dessen Erlaß im Ermessen der Behörde liegt, führt hier eine Ermessensreduktion auf Null dazu, daß der Bürger dann sogar einen Anspruch auf den begehrten Verwaltungsakt geltend machen kann, obwohl es sich ursprünglich um einen Ermessens-VA gehandelt hat.

ð Indiz für eine Ermessensreduktion auf Null ist z.B. eine Gefährdung von höherrangigem Gütern !

Erläuterungen zum Vorrang/Vorbehalt des Gesetzes:

Gesetzesvorrang:

hergeleitet aus Art. 20 III GG
ð keine Handlung gegen das Gesetz, d.h. die Verwaltungstätigkeit darf nicht gegen Rechtsnormen bzw. geltendes Recht verstoßen.
ð das Verwaltungshandeln ist dann rechtmäßig, wenn :

es festgelegte Voraussetzungen und Schranken beachtet und
in den entsprechenden Zuständigkeitsbereich fallende Rechtsvorschriften vollzieht.

Gesetzesvorbehalt:

hergeleitet aus Art. 20 II, III GG

Das Demokratieprinzip fordert, daß das vom Volk gewählte Parlament und damit also demokratisch legitimiert, die wesentlichen Entscheidungen des Gemeinwohls selbst trifft und gerade die allgemeinen, für die Bürger bedeutsamen Regelungen selbst erläßt.
Das Rechtsstaatsprinzip fordert, daß die Rechtsbeziehungen zwischen Staat und Bürger durch allgemeine Gesetze geregelt werden. Diese sollen nicht nur das Verwaltungshandeln bestimmen, sondern es auch für den Bürger voraussehbar und berechenbar machen.

keine Handlung ohne Gesetz, d.h. die Verwaltungstätigkeit ist nur dann rechtmäßig, wenn die entsprechende Verwaltungsmaßnahme ( Ù also ein Erlaß ) in einem Gesetz vorgesehen ist.
Konsequenz: Die Verwaltungstätigkeit ist nur durch ein formelles Gesetz bzw. durch Rechtsverordnung aufgrund eines formellen Gesetzes, welches entsprechend inhaltlich hinreichend bestimmt ist, erlaubt. (vgl. § 80 I GG)

Eingriffsbefugnisse der Verwaltung müssen gesetzlich nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sein, so daß Beschränkungen voraussehbar und berechenbar sind; jedoch ist die Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen und Ermessensberechtigungen möglich !

Zu beachten ist jedoch ("GOLDENE WORTE"):

Je nachhaltiger eine Grundrecht betroffen ist,

je gewichtiger die Auswirkung auf die Allgemeinheit ist und

je umstrittener der Fragekomplex in der Öffentlichkeit diskutiert wird,

desto enger und präziser muß die ermächtigende gesetzliche Regelung sein !!!

Wesentlichkeitstheorie:

Das Prinzip des Gesetzesvorbehalts gilt bezüglich aller Entscheidungen im Bereich der Eingriffs-/ und Leistungsverwaltung, die für das Zusammenleben im Staat wesentlich sind. Wobei bezüglich der Leistungsverwaltung nach der Rspr. bereits jede parlamentarische Willensäußerung genügt, insbesondere die etatmäßige Bereitstellung der für Subventionen erforderlichen Mittel.

Solche Entscheidungen sind nach dem Rechtsstaats-/ und Demokratieprinzip - und aufgrund der Grundrechte - vom Gesetzgeber selbst zu treffen und dürfen nicht vollständig der Verwaltung überlassen werden.

Wesentlich sind Entscheidungen und unterliegen dann dem Parlamentsvorbehalt, d.h. ein detailliertes, formelles Gesetz ist notwendig, wenn

der grundrechtsrelevante Bereich betroffen ist, und
wesentliche Entscheidung zur Verwirklichung von Grundrechten anfallen, oder wenn
es sich entsprechend aus der Besonderheit des jeweiligen, betroffenen Sachgebiets ergibt (so z.B. HochschulR, AtomR)

Ù Stufenfolge aufgrund der Wesentlichkeitstheorie:

ganz wesentliche Angelegenheiten ð ausschließliche Regelung durch Parlamentsgesetz
minder wesentliche Angelegenheiten ð Regelung ist auch durch den gesetzlich bestimmten

und abgrenzbaren Verordnungsgeber möglich

unwesentliche Angelegenheiten ð fallen nicht unter den Gesetzesvorbehalt

Exkurs:

Lehre vom Totalvorbehalt: jedes Tätigwerden des Staats bedarf gesetzlicher Grundlagen. Dem steht aber entgegen, daß diese Lehre dadurch zu eng gefaßt ist, daß ein zu hoher Verwaltungsaufwand entstehen würde.

Beispiel hinsichtlich der Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung anhand vom Schulwesen:

(ð d.h. bei folgender Punkte greift der Gesetzes-/ bzw. Parlamentsvorbehalt)

Bildungsinhalte, Lernziele, Fächerkataloge, organisatorische Grundstruktur der Schule (Art und Form, Mitbestimmung der Eltern und Schüler, Rechtsstellung der Schüler wie Aufnahme, Verweis, Disziplinarmaßnahmen, Prüfungen, etc.)

ð wie bei allen Sonderrechtsverhältnissen - z.B. Schul-, Strafgefangenen-, sonstigen Anstalts-, Beamten- und Wehrdienstverhältnissen - kommen Grundrechte voll zur Geltend, d.h. auch bei besonderen Gewaltverhältnissen

Der Gesetzgeber muß die wesentlichen Entscheidungen selbst treffen und kann sie nicht der Schulverwaltung oder der entsprechenden Behörde überlassen, d.h. je wesentlicher eine schulische Angelegenheit ist, um so präziser müssen die gesetzlichen Regelungen sein.

VI. Rechtsfolge: Ù d.h., wenn die Maßnahme dem Gesetzesvorbehalt unterliegt

beim Parlamentsvorbehalt (Wesentlichkeitstheorie)

ð der Gesetzgeber muß die Entscheidung vollständig selbst treffen und kann diese nicht der Ver-

waltung durch Rechtsverordnung oder Satzung überlassen.

beim (einfachen) Gesetzesvorbehalt:

ð ausreichend ist eine verfassungsmäßige Ermächtigung in Form eines formellen Gesetzes.

Regelungen werden dann im Einzelnen durch Rechtsverordnungen der Exekutive oder mittels einer Autonomieeinräumung an die Selbstverwaltungsträger durch Satzung getroffen.

entspricht die Maßnahme bzw. Regelung nicht den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts, kann sie für gewisse Zeit - d.h. Übergangszeit - fortgelten (sofern keine anderen Unwirksamkeitsgründe vorliegen) wenn sonst die Funktionsfähigkeit von staatlichen Einrichtungen gefährdet wäre und die verfassungsmäßige Ordnung dann noch ferner stünde, als beim bisherigen Zustand.

Demzufolge darf eine beanstandete Regelung während der Übergangszeit also rechtswidrig herangezogen werden, sofern es für die Sicherung der Funktionsfähigkeit der Verwaltung unerläßlich ist.